作者：萬凌霄（重慶社會科學院）

中央經濟工作會議指出，“要把推進新型城鎮化和鄉村全面振興有機結合起來，促進各類要素雙向流動，推動以縣城為重要載體的新型城鎮化建設，形成城鄉融合發展新格局。”縣城作為連接城鄉的中間環節，是推進工業化和城鎮化的重要空間載體。目前，中國內地共有縣域1800多個，占我國國土面積的90%左右，貢獻了超1/3的GDP，在推動經濟社會高質量發展，破解城鄉二元結構、暢通城鄉二元經濟循環等方面起著關鍵作用。

推進以縣城為載體的新型城鎮化具有重要現實意義

改革開放以來，伴隨著戶籍制度、農村經濟體制、土地制度等改革深化，我國城鎮化進入快速發展階段，縣城對產業及人口的集聚能力不斷增強，在城鎮體系中的作用日益凸顯。但總體看，我國縣域數量龐大，各地情況千差萬別，發展不平衡、不充分問題依然突出，空間、人口、經濟規模差距較大。縣域既是新型城鎮化的發展重點，也是發展難點。加快推進以縣城為載體的新型城鎮化是構建城鄉融合發展新格局的必然選擇，對社會主義現代化國家建設全局具有重大現實意義。

能夠拓展消費空間、挖掘內需潛力，積極構建和融入新發展格局。擴大內需的關鍵在提升消費，人則是消費的核心要素。我國縣域聚集著約一半的人口，消費潛力巨大。近年來，農民工就近就業和返鄉創業趨勢明顯，2022年在本地就業的農民工達12372萬人，同比增長2.4%，縣域逐漸成為農業轉移人口的理想承載地。隨著縣域人口集聚能力的增強，不僅能夠活躍縣域經濟，還能夠激發農業轉移人口在教育、文化、體育等方面的消費需求，改善農村居民消費結構，勢必為擴大內需、釋放消費潛能提供有力支撐，從而全面提高經濟發展質量。

能夠統籌新型城鎮化和鄉村全面振興，走好城鄉融合發展之路。縣域是連接城市、服務鄉村的基本單元，具有承上啟下的重要作用。我國大部分農村位于縣域范圍內，縣城則是縣域的經濟、政治以及文化中心，對農村具有極強的輻射帶動作用。同時，隨著大城市產業結構逐步由勞動密集型產業向數字經濟、現代服務業等資本密集型產業轉型升級，就業創造能力明顯減弱，廠商以及生產要素向縣城集聚，縣城成為兼具城市與農村特征、促進城鄉融合發展的重要突破口。因此，加快推進以縣城為載體的新型城鎮化，能夠推動縣城成為鏈接大城市和小城鎮的樞紐，破除城鄉二元分割的體制機制，從而促進城鄉優勢互補、合理分工、協調發展和共同繁榮。

能夠更加注重以人為核心，不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。以人為本是新型城鎮化的核心要義。目前，我國超2億人居住在縣城或縣級市城區。農民工由以往“單槍匹馬”進城逐漸轉變為舉家進城，在縣城購房、就醫、隨遷子女就學的需求日益增加。縣城既是公共服務和人口的集聚地，也是保障民生福祉、創造高品質生活的空間載體。然而，在城鎮化體系中，大中城市空間結構以及品質不斷優化，縣城基礎設施建設以及教育、醫療、文化、體育等公共服務水平還低于全國城市平均水平。加快推進以縣城為載體的新型城鎮化，能夠提升縣城發展質量，推動優質教育、醫療、養老等資源向縣城集聚，從而保障和改善民生，讓更多居民享有安全健康、較高品質的城市生活，不斷實現人民對美好生活的向往。

以縣城為重要載體的新型城鎮化建設的實踐路徑

加快推進以縣城為載體的新型城鎮化，要將縣域作為城鄉融合發展的重要支點，將縣城優勢、特點、資源統籌起來，更加注重以人為本，從產業發展、公共服務、體制機制等多方面協同發力，提升縣城產業承載能力和人口集聚能力，打造宜居宜業、各具特色的縣城。

圍繞強化人口集聚功能，推進農業轉移人口市民化。人口流出是制約縣城發展的瓶頸所在。長期存在的“城市偏好”以及戶籍制度限制致使農業轉移人口與縣城居民無法享受同等公共服務。要將農民增收與縣城經濟增長有機結合起來，保障好農業轉移人口在城市與農村的各項權益，確保農業轉移人口融得進城市、回得去鄉村。一方面，深入推進戶籍制度改革，確保外地與本地農業轉移人口進城落戶標準統一，逐步推進居住證與身份證功能銜接，探索緊缺優質公共服務梯度供給制度，拓展居住證持有人可享有的基本公共服務范圍。另一方面，保障進城落戶農民土地等合法權益，健全農村“三權”確權登記頒證管理體系，因地制宜采取一次性支付補償、分批多次補償等多元化補償方式，支持進城落戶農民依法自愿有償轉讓農村土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權。

圍繞提升產業支撐能力，持續夯實縣城產業根基。產業是縣域發展的根基，產業興，則縣域興。要明確產業發展方向和路徑，推動產業發展與城鎮化的良性互動、互促互進，實現產業、人口集聚。一方面，明確產業發展路徑。我國縣城眾多、各具特色，要根據縣城發展的客觀條件，統籌內部產業培育與外部產業轉移，充分發揮市場在產業培育方面的作用，推動“人、地、錢”等生產要素向縣城合理流動，形成多元化產業發展路徑。另一方面，培育壯大特色優勢產業。縣域產業發展不能盲目跟風，要圍繞優勢產業、區位布局、要素集聚等方面來搭建產業平臺，補齊原材料、基礎工藝技術等短板，不斷完善產業配套設施、提升商貿物流服務整體水平，打造“人無我有、人有我優”的特色產業，避免“千篇一律”，推動縣城產業結構轉型升級。

圍繞增強綜合承載能力，強化縣城公共服務供給。推進縣城為載體的新型城鎮化關鍵點在于，通過對接大中城市資源，輻射帶動鄉村發展，形成“縣城—鄉鎮—村”功能銜接互補、梯次發展格局。要充分發揮縣城對鄉村的帶動作用，按照縣城常住人口規模配置，推動醫療、教育、養老等公共服務提標擴面；同時，加快推進縣域醫療共同體、教育共同體發展，推動城鄉教育一體化改革，努力實現城鄉公共服務均等化。此外，還要順應產業升級、人口流動、空間演進趨勢，營造宜居環境，優化內部空間結構和功能布局，推動縣城更新、老舊小區改造，提升交通、網絡等基礎設施水平，提升縣城生產生活生態空間供給能力。

圍繞激發縣城發展活力，集成推動體制機制改革。我國多數縣城資源統籌能力有限、管理權限小，需持續推動體制機制改革，為暢通要素流動、提升縣城治理能力提供有力支撐。一是建立高效集約用地機制。土地是新型城鎮化建設的關鍵要素，要圍繞產業發展現實需求，推動土地要素差別化配置，統籌新增建設用地計劃指標和城鄉建設用地增減掛鉤指標，穩妥推進農村集體建設用地入市，保障土地向重點區域、重點產業、重點項目傾斜。二是完善多元投融資機制。持續加大財政轉移支付力度，鼓勵金融機構加大對縣城建設的信貸支持力度，積極引導社會資本參與城市開發建設運營。三是創新縣城數字化治理機制。充分發揮數據要素在縣城治理中的作用，提升縣城數字基礎設施建設水平，拓展數字技術在縣城治理中的應用場景，實現基層治理精細化、品質化、人性化。